L’Assurance chômage, indispensable depuis 60 ans
60 ans d’assurance chômage en 11 épisodes clés
31 décembre 1958 : les partenaires sociaux posent les fondations de l’Assurance chômage
Le patronat (CNPF) et plusieurs syndicats (CFTC, CGC et CGT-FO) signent la première convention d’assurance chômage après une négociation engagée en octobre 1958, sous l’impulsion du Général de Gaulle.
Ils donnent naissance à un régime, alors conçu pour être complémentaire des aides publiques existantes. Ce régime conventionnel est défini par voie d’accords négociés. Il est mis en œuvre par les Assédic sur le terrain et l’Unédic à la tête du réseau. Ces associations, créées par la convention de 1958, présentent une particularité dans la gestion d’une mission d’intérêt public : elles sont dirigées par les représentants des employeurs et des salariés à parts égales.
Dans une période de relatif plein emploi, ce « régime d’allocations spéciales aux travailleurs sans emploi » a déjà vocation à verser aux salariés au chômage un revenu de remplacement (une allocation) et à les accompagner face aux transformations du marché du travail. En particulier, l’Assurance chômage doit assurer la reconversion des secteurs industriels en déclin, favoriser le retrait des salariés âgés et faciliter l’embauche des jeunes vers les secteurs porteurs.
Le régime constitue alors des réserves pour être en mesure d’anticiper et de faire face à un éventuel retournement économique.
L’Assurance chômage, une responsabilité déléguée aux partenaires sociaux dès sa création
Dès 1959, c’est la loi qui confie aux syndicats et au patronat la négociation et la gestion de l’Assurance chômage. C’est une ordonnance de mai 1959 qui donne force de droit à la première convention d’assurance chômage. Les conventions d’assurance chômage, qui traduisent les principes négociés dans les accords, doivent être agréées par le gouvernement pour être applicables à tous les employeurs et salariés. Lorsque les partenaires sociaux ne sont pas parvenus à un accord, l’État décide des règles par un décret. Avec la loi Avenir professionnel de septembre 2018, le gouvernement transmet aux partenaires sociaux un document de cadrage en amont de leur négociation ; et désormais, c’est le Premier ministre qui agrée la convention d’assurance chômage, à la place du ministère du travail.
13 juillet 1967 : tous les salariés du secteur privé protégés
Au début, l’Assurance chômage concerne uniquement les salariés des entreprises adhérentes au CNPF, puis les salariés de l’industrie et du commerce. Le régime s’étend à de plus en plus de secteurs.
En 1967, une ordonnance généralise le système à l’ensemble des salariés du secteur privé à partir de 1968. Elle crée aussi l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), pour accompagner les chômeurs vers un nouvel emploi. La même année, des cotisations pour la retraite complémentaire sont associées aux allocations, un dispositif qui existe encore aujourd’hui.
14 octobre 1974 : l’Assurance chômage face à sa première crise économique
Au lendemain du premier choc pétrolier, l’Assurance chômage fait face à la hausse soudaine du chômage, marquée par la montée des licenciements économiques et l’émergence du chômage de longue durée.
Dans leur accord d’octobre 1974, les partenaires sociaux créent pour les licenciés économiques l’allocation supplémentaire d’attente (l’ASA). Plus tard, ils introduisent la garantie de ressources, une forme de pré-retraite, et mettent en place des mesures pour favoriser l’embauche de salariés plus jeunes.
Le régime connaît ses premières années de déficits : les réserves commencent à baisser, malgré l’augmentation des contributions sur les salaires.
24 février 1984 : l’Assurance chômage devient le régime de base
Au terme d’une période de désaccords, jalonnée de mesures exceptionnelles et temporaires adoptées par l’État, le décret du 24 février 1984 vient poser l’architecture actuelle du régime.
L’Assurance chômage, pilotée par les partenaires sociaux, intervient en premier lieu, avant le régime de solidarité financé par l’État : l’allocation spécifique de solidarité (ASS) est créée pour prendre le relais après la fin des allocations d’assurance. Ce décret met un terme au régime unifié mis en place en 1979, cofinancé par les employeurs, les salariés et l’État.
18 juillet 1992 : le temps de la dégressivité des allocations chômage
Après une brève embellie économique à la fin des années 80, l’Assurance chômage fait face aux répercussions d’une nouvelle crise.
Face à l’urgence, un protocole d’accord introduit en août 1992 la dégressivité des allocations chômage en fonction de l’âge et de la durée d’indemnisation, avec l’AUD (allocation unique dégressive), qui est généralisée en 1993. Cet accord met en place des économies significatives et une forte hausse de cotisations. L’AUD connaîtra des réglages successifs jusqu’en 2001, date de sa suppression.
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1er janvier 1994 : l’heure des mesures actives pour l’emploi
Les finances du régime se redressent et deviennent même excédentaires.
L’Assurance chômage développe des mesures actives pour l’emploi des demandeurs d’emploi dès 1994 avec les conventions de coopération, pour inciter les entreprises à embaucher des chômeurs de longue durée. Suit l’ARPE fin 1995, allocation de remplacement pour l’emploi, pour faciliter le départ en préretraite en contrepartie de l’embauche d’un demandeur d’emploi. Ces mesures, destinées à favoriser la réinsertion professionnelle des chômeurs sont uniquement financées par l’Assurance chômage et seront reconduites pendant plusieurs années.
1er janvier 2001 : le PARE, l’aboutissement des mesures actives pour l’emploi
Avec une nouvelle convention, les syndicats et le patronat créent le PARE, le plan d’aide au retour à l’emploi. Il propose une nouvelle approche où un contrat lie le demandeur d’emploi et l’Assurance chômage, avec des engagements réciproques sur l’indemnisation et la recherche d’emploi.
La convention confirme les mesures actives pour l’emploi, où les ressources de l’Assurance chômage ne sont plus uniquement orientées vers l’indemnisation mais aussi dédiées à des aides au reclassement. La dégressivité des allocations est supprimée et l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE), toujours en vigueur, voit le jour. Viendront bientôt de nouveaux dispositifs pour soutenir les bénéficiaires qui se lancent dans l’entrepreneuriat ou les licenciés économiques en reconversion, avec respectivement l’ARCE en 2006 et la CRP en 2005 (remplacée par le CSP depuis 2011).
19 décembre 2008 : la création de Pôle emploi
Un nouvel acteur apparaît dans une organisation réformée du service public de l’emploi : Pôle emploi. Cet opérateur public réunit les services de l’ANPE et des Assédic pour proposer un guichet unique aux demandeurs d’emploi. Pôle emploi est cofinancé par l’Unédic et par l’État, qui définissent également ses orientations stratégiques.
Dans cette nouvelle configuration, l’Unédic assure toujours l’organisation de la mise en œuvre des règles d’assurance chômage négociées par les partenaires sociaux, en coopération avec plusieurs opérateurs.
Dès 2009, le réseau de Pôle emploi calcule et verse les allocations chômage aux demandeurs d’emploi pour le compte de l’Unédic. Deux ans plus tard, en 2011, c’est la collecte des contributions d’assurance chômage qui est transférée aux Urssaf, principal opérateur du recouvrement pour l’Assurance chômage.
19 février 2009 : la simplification des filières d’indemnisation
Dans une nouvelle convention, les partenaires sociaux décident de créer une seule filière d’indemnisation pour tous les salariés, quels que soient leur âge et leur durée d’activité avant la perte d’emploi. Cette mesure de simplification intervient alors qu’une crise économique sans précédent vient d’éclater.
14 mai 2014 : les droits rechargeables et la simplification du cumul allocation-salaire
Les partenaires sociaux signent une convention qui prend en considération la situation financière du régime fragilisée par la crise de 2008 et la progression de l’emploi précaire.
Cette convention introduit des mesures d’économies pour maîtriser davantage la situation financière, tout en proposant des règles destinées à renforcer la sécurisation des salariés alternant emploi et chômage, à inciter plus fortement à la reprise d’emploi et à simplifier les règles pour plus de lisibilité.
Ainsi, elle crée les droits rechargeables, qui renforcent dans la durée l’indemnisation des salariés précaires. Les règles de cumul entre salaire et allocation chômage sont simplifiées pour être plus incitatives à la reprise d’emploi.
Si la possibilité de cumul était ouverte au cas par cas depuis les années 60, ses conditions sont formalisées dans une convention d’assurance chômage depuis 2001. Entre 1983 et 2014, ses modalités ont suivi un principe stable, avec des ajustements successifs cependant.
22 février 2018 : l’affirmation des principes fondamentaux à l’approche d’une nouvelle réforme
En 2018, l’Assurance chômage anticipe l’amélioration de ses finances, à la sortie d’une longue crise économique.
Le gouvernement initie une réforme du régime depuis l’automne 2017, à laquelle les partenaires sociaux sont associés. Ces derniers adoptent en février 2018 un accord sur la réforme de l’Assurance chômage. Ils y réaffirment les fondamentaux du régime : paritaire, fondé sur une logique d’assurance, obligatoire et contributif, il assure un revenu de remplacement.
Dans cet accord, ils apportent des réponses aux questions ouvertes par le gouvernement, avec de nouvelles mesures qui seront adaptées par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Ces dispositions prévoient d’ouvrir l’indemnisation à de nouveaux publics : les salariés démissionnaires qui ont un projet professionnel et certains indépendants. Par ailleurs, la loi dessine un nouveau cadre de négociation pour les partenaires sociaux sur l’Assurance chômage et les invite à négocier de nouvelles règles. En novembre 2018, ces derniers lancent cette renégociation.
