Comprendre le financement de l’Assurance chômage

Les allocations chômage sont principalement financées par des cotisations prélevées sur les salaires. Les cotisations des employeurs représentent 4,05% des salaires bruts.

L'État participe également au financement, via l'impôt : depuis janvier 2019, une fraction de la "CSG activité" est affectée à l'Assurance chômage. Les salariés ne versent désormais plus de cotisations d'assurance chômage, sauf dans certains cas (cotisation spécifique pour les intermittents du spectacle, par exemple). 

Tous les emplois salariés du secteur privé font l'objet de cotisations. Certains employeurs du secteur public peuvent adhérer à l’Assurance chômage. Ils cotisent alors sur les mêmes bases que le secteur privé.

Ces cotisations donnent droit aux allocations lorsque les salariés perdent leur emploi. C’est ce qu’on appelle un système contributif.

Pour les salariés intermittents du spectacle, les taux de cotisation sont plus élevés que pour les autres salariés car ils bénéficient de règles d’indemnisation spécifiques.

Le déficit de l’Assurance chômage suscite des questions. Pourquoi, depuis 2009, le régime est-il déficitaire à chaque fin d'année ? Quelle est l’influence de la conjoncture économique ? Cela va-t-il durer ? Emilie Daudey, économiste à l’Unédic, répond.

Le déficit annuel de l’Assurance chômage est de 3,4 milliards d’€ pour 2017. Sa dette cumulée est de 33,5 milliards d’€ à fin 2017.

La conjoncture économique de la France a un impact majeur sur les comptes de l’Assurance chômage. Quand l’activité ralentit, des emplois sont détruits et les salaires augmentent moins. Les recettes augmentent donc moins vite. Par ailleurs, le chômage augmente, ce qui conduit à plus de dépenses d’indemnisation. Inversement, avec une croissance plus élevée, les créations d’emploi et les progressions salariales plus élevées apportent des recettes supplémentaires. L’emploi se développant, le nombre de chômeurs à indemniser diminue, alors les dépenses sont moindres.

Le déficit de l’Assurance chômage est donc en grande partie lié à la conjoncture.

⏱️ 50 secondes pour comprendre le déficit de l'Assurance chômage. Comment s'explique-t-il ? Quelle est l’influence de la conjoncture économique ? #assurancechômage #chômage #finance #economie #conjoncture pic.twitter.com/YV0jWedLVW

— Unédic (@unedic) 6 juillet 2018

Analyse

En période de crise, les partenaires sociaux ont choisi de maintenir le pouvoir d’achat des ménages et de ne pas alourdir les charges des entreprises. Ils ont souhaité que les allocations et les taux de cotisations soient stables. Ils ont ainsi fait de l’Assurance chômage un amortisseur social face à la crise.

Cette gestion, inscrite sur le moyen terme, a pour conséquence depuis 2009 un déficit annuel et une dette croissante, après 3 années d’excédents entre 2006 et 2008.

Sur longue durée, les années de conjoncture favorable doivent permettre de dégager des excédents pour compenser les déficits des années où la conjoncture est moins favorable.

L’Unédic suit plusieurs principes dans sa stratégie financière :

• garantir le paiement des allocations,
• financer la dette au moindre coût
• dans un pilotage par anticipation.

Cette stratégie est décidée par son Conseil d’administration.

Pour prendre leurs décisions sur le financement, les partenaires sociaux disposent de prévisions de recettes et de dépenses réalisées trois fois par an. Elles se fondent depuis 2011 sur les prévisions de croissance publiées par le Consensus des économistes. Elles détaillent les perspectives d’emploi, d’évolution de la masse salariale et du chômage.

Ces prévisions permettent d’anticiper les recettes et les dépenses auxquelles l’Assurance chômage devra faire face : les recettes et les allocations à verser.

L'Unédic emprunte sur les marchés financiers exclusivement à taux fixe et en euros.

Les emprunts à taux fixe sont adaptés à la dette de l'Unédic, car celle-ci se constitue dans des périodes de faible croissance où les taux d'intérêt sont bas. Quand l'économie et l'emploi reprennent et que les taux d'intérêt remontent, l'Unédic voit ses besoins de financement diminuer rapidement.

Le choix du financement en euros exclusivement, sans recourir à d'autres devises et à des instruments de couverture, préserve l'Unédic de risques financiers : les sommes à rembourser et les intérêts à verser sont fixés dès l'opération d'emprunt, ce qui offre des données de pilotage lisibles et ne souffrant pas d'incertitude.   

L’Unédic utilise des instruments financiers simples et diversifiés : des obligations à taux fixe pour le long terme (15 ans maximum), des créances négociables pour le court et le moyen terme (moins d'un an ou 7 ans maximum). Ses emprunts obligataires sont aujourd’hui garantis par l’Etat dans le cadre de la loi de Finance.

Pour maintenir ses remboursements à un niveau soutenable par rapport à ses recettes, l'Unédic a allongé la maturité de ses emprunts ces dernières années. Cet allongement permet aussi de limiter les effets d'une éventuelle remontée soudaine des taux d'intérêt. 

Les titres de l'Unédic sont en majorité acquis par des investisseurs institutionnels - banques centrales, institution de prévoyance, assureurs et mutuelles - qui conservent ces titres sur la durée, ce qui limite la part d'investisseurs privilégiant le rendement à court terme.

L'Unédic entretient des échanges réguliers avec l'État sur ses finances, pour une bonne coordination de ses programmes d'emprunt avec ceux des administrations publiques. Chaque année, les informations sur ses programmes de financement sont visées par l'Autorité des marchés financiers. Ses programmes à court et moyen termes bénéficient aussi du cadre de supervision de la Banque de France.