Est-il encore possible de connaître les effets réels d’une réforme d’assurance chômage ? La succession de réformes mises en place depuis 2019 sur le champ de l’Assurance chômage a pu jeter un doute. Certes, les chercheurs qui s’intéressent à l’Assurance chômage sont aidés par une abondante littérature. Mais l’enchaînement de modifications réglementaires, et le contexte de crise particulier de ces dernières années, rendent l’évaluation particulièrement ardue. « C’est un Everest de difficultés. Les évaluateurs ne sont pas du tout aidés par les conditions même de mise en œuvre des réformes, qui sont d’une complexité effroyable, avec des changements multi-paramétriques et un corridor de réformes continues, qui rendent extrêmement difficile d’isoler vraiment l’impact d’une mesure », déplore l’économiste Yannick L’Horty, professeur à l’université Gustave Eiffel. « Ce sont des réformes polymorphes », abonde Franck Malherbet, économiste et professeur à l’Ensae.
Pourtant, des travaux ont pu être menés. Ils mettent en lumière les effets de la vaste réforme décidée par le gouvernement en 2019-2021. Publiées en 2025 par la Dares et l’Unédic, ces études permettent d’évaluer quantitativement ce qu’ont produit les modifications réglementaires voulues par le législateur : modification du calcul de l'allocation chômage, introduction de la dégressivité des allocations les plus élevées et instauration d’un bonus-malus pour inciter à la réduction du nombre de séparations dans certains secteurs économiques.
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Des travaux d’évaluation qui mettent en lumière les effets de la réforme 2019-2021
Découvrir l’évaluation de la réforme 2019-2021 (S'ouvre dans une nouvelle fenêtre)La Dares a mis en place un Comité d'évaluation de la réforme d’assurance chômage 2019-2021, composé de chercheurs, et présidé par Rafael Lalive. Ce comité, dont le rapport final est paru en avril 2025, a produit une synthèse des différentes évaluations de la réforme, dont celles issues de deux appels à projet de recherche (APR), ainsi que des travaux de la Dares et de l'Unédic.
Le suivi et l’évaluation des effets de la réglementation d’assurance chômage font partie des missions de l’Unédic, ces travaux permettant aux partenaires sociaux de piloter le régime en prenant des décisions éclairées sur les effets des règles mises en œuvre par le passé.
« Certitudes » et « zones d’ombres »
De ces travaux et de ceux qui les ont précédés, l’économiste Alexandra Roulet, professeure associée à l’Insead, tire « certaines certitudes, et quelques zones d’ombres ». « Il y a une certitude : les comportements réagissent à la générosité de l’Assurance chômage. On ne peut pas dire que les comportements n’ont rien à voir avec l’Assurance chômage. Mais on ne peut pas non plus conclure de ces effets comportementaux qu’il ne faudrait pas d’assurance chômage du tout ! Il faut trouver un équilibre », expose-t-elle. Parmi les zones d’ombres, elle souligne l’absence de consensus sur ce que serait « l’Assurance chômage optimale ».
Quand bien même les économistes parviennent à démontrer les effets des mesures, ceux-ci ne sont pas nécessairement perçus ou compris sur le terrain. Directeur régional de France Travail pour la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, Pascal Blain fait le constat « de manière empirique » que « les réformes 2019-2021 n’ont pas changé fondamentalement le comportement des demandeurs d’emploi, si ce n’est pour les saisonniers ».
« Même en étant informé, il est difficile de comprendre l’ensemble du dispositif »
Une des mesures phares de la réforme 2019-2021 est la dégressivité des allocations pour les allocataires qui avaient de hauts revenus. Les travaux de l’Unédic montrent que cette mesure a accéléré le retour à l’emploi des personnes concernées. Est-ce à dire que cette mesure pourrait être utilement étendue à l’ensemble de la population des allocataires ? Alexandra Roulet met en garde contre toute conclusion hâtive : « Dans les études qui nous ont été présentées, la dégressivité est un des leviers sur lequel on a eu des effets assez forts et significatifs. Mon interprétation, c’est que ça en dit plus sur la sensibilité à la règlementation de la population visée que sur le levier utilisé. Je ne déduirais pas de ces études que la dégressivité est nécessairement la meilleure façon de baisser la générosité de l’Assurance chômage. J’en déduirais plutôt qu’il y a un public très réactif qui peut temporiser son retour à l’emploi et ce public, c’est celui qui est concerné par la dégressivité ».
Yannick L’Horty estime pour sa part que le contexte de mise en œuvre des réformes peut lui-même contrecarrer les effets comportementaux qui pourraient en être attendus. « Il me semble que la grande majorité des gens sont évidemment très concernés par le montant de leur indemnisation et donc dans la plupart des cas, ils calculent, ils s'informent. Mais même en étant informé, il est difficile pour un demandeur d’emploi de comprendre l’ensemble du dispositif. Et ce d’autant plus dans un contexte de réforme continue, avec beaucoup de paramètres qui bougent et parfois dans des sens contradictoires. Tout cela peut causer un peu de brouillard là où on aurait, en théorie, attendu certaines réactions comportementales. Et cela peut perturber les effets des politiques ».
« Un caillou dans la chaussure des entreprises »
Sur le plan opérationnel, la succession de réformes engendre parfois de la confusion. Emmanuelle Germani, directrice des ressources humaines du groupe KP1 et vice-présidente de l’Association nationale des DRH (ANDRH), en témoigne : « Cet empilement de réglementations, c'est un vrai caillou dans la chaussure des entreprises et des DRH aujourd'hui. L’appropriation de ces réformes est une difficulté supplémentaire qui vient s’ajouter à un nombre conséquent d’autres modifications. Ces mesures, il faut les connaître, les comprendre, parfois changer certains systèmes comme les logiciels de paie… Les DRH subissent ces changements plus qu’ils ne se les approprient ».
« Intéressons-nous à la façon dont sont appliquées les réformes, parce que ça peut changer grandement les choses », plaide Pascal Blain. « Il faut aussi pouvoir expliquer simplement le régime d’allocation chômage, car une trop grande complexité devient un problème quand les gens n’ont pas confiance dans les institutions ».
Le bonus-malus, une tentative de réponse à l’essor des contrats courts
L’instauration d’un bonus-malus de contributions pour certains employeurs en fonction de leur recours aux contrats courts est un autre pan de la réforme 2019-2021. Cette mesure répond à un enjeu identifié par les spécialistes : « Depuis le début des années 2000, les économistes du travail ont fait le constat d’une très forte montée en puissance des contrats courts. En particulier, on a vu la durée des contrats diminuer énormément. La majorité des entrées sur le marché du travail se fait sur des contrats courts, environ 85%, avec des contrats qui ont souvent une durée très inférieure à 3 mois, et même souvent inférieure à un mois. Cela est bien établi », rappelle Franck Malherbet.
Plusieurs types de réponses ont été expérimentées pour contrecarrer ce phénomène, « avec plus ou moins de succès », note Franck Malherbet : restriction de l’usage par la réglementation, taxation… Le bonus-malus se veut une solution à ce phénomène. Pourtant, les premiers travaux sur ses effets montrent que le dispositif est perfectible. « Les travaux de Louis Lachapelle montrent que le bonus-malus a eu plutôt des effets positifs, mais de faible ampleur. On identifie que ça réduit les séparations, ça augmente la durée des contrats, même si cette augmentation reste modeste », indique Franck Malherbet.
Quand bien même les premières évaluations confirment que le dispositif est globalement équilibré financièrement (298 M€ de malus en 2024, pour 285 M€ de bonus, selon l’Unédic), c’est bien l’aspect « malus » qui est ressenti par les chefs d’entreprises et les DRH, selon Emmanuelle Germani. « J’ai échangé avec de nombreux pairs pour leur demander : qu’est-ce que vous avez à me dire sur le bonus-malus ? Et la réponse a été unanime, qu’il s’agisse d’une petite, moyenne, grande entreprise… C’est perçu comme une mesure purement économique, qui vise à faire que les charges soient plus importantes pour l’entreprise. C’est vécu comme une ponction, une de plus. Aucun DRH que j’ai contacté ne fait le lien avec l’objectif affiché de favoriser l’emploi durable ! »
Pour une « prise de conscience »
L’économiste Héloïse Petit, professeure au Conservatoire national des arts et métiers (Cnam), défend le principe du bonus-malus, tout en plaidant pour un élargissement. « Le levier financier reste pertinent, mais le bonus-malus lui-même s’est strictement positionné dans une logique financière et quantitative, avec des pénalités à l’utilisation des contrats courts. Il faudrait une démarche plus large. Aujourd’hui, les DRH se sentent contraints ou, on le voit parfois sur le terrain, ne se rendent pas compte de leur surutilisation des contrats courts. Il faut une prise de conscience, des deux côtés, pour essayer de comprendre le schéma global qui conduit à ces situations et engager des négociations pour en sortir ; négociations qui pourraient s’inscrire au niveau des branches pour répondre au caractère sectoriel des pratiques », propose la chercheuse.
La compréhension du bonus-malus est également un enjeu. « C’est extrêmement compliqué pour une entreprise, et a fortiori pour une entreprise de petite taille, de comprendre le mécanisme, d’anticiper ce que ça va lui coûter et ce d’autant plus que ça dépend d’un taux médian sectoriel sur lequel l’entreprise n’est pas forcément très bien renseignée. Même pour nous, en tant que chercheurs, ce n’est pas toujours quelque chose de si évident à faire », admet Franck Malherbet.
Au-delà de la réforme 2019-2021, d’autres évolutions réglementaires de l’Assurance chômage sont entrées en vigueur ces dernières années. La réforme dite de contracyclicité, en 2023, a déjà produit ses premiers effets, documentés par l’Unédic. Des travaux d’évaluation, qui nécessitent plus de recul, seront également menés.
Propos recueillis lors d’une matinée organisée par l’Unédic sur le thème « Réformer l’Assurance chômage : quels enseignements pour quelles perspectives ? », le 25 septembre 2025, au siège de l’Unédic. Les positions exprimées sont celles des intervenants et n’engagent pas l’Unédic.
