En 2024, la capacité de l’Assurance chômage à jouer son rôle d’amortisseur économique et social en cas de crise a été nettement fragilisée. Dans un contexte de fortes incertitudes pour l’économie mondiale, les tensions politiques autour de la loi de finances ont fortement pesé sur la capacité de projection de financement du régime.
À ce contexte économique s’est ajoutée la poursuite du processus de non-compensation partielle des exonérations patronales de cotisations d’assurance chômage – appelée également prélèvements ou ponctions de l’État – décidée par l’arrêté du 27 décembre 2023. Avec pour conséquences directes des recettes réduites de 12,05 Md€ de 2023 à 2026, dont 2,6 Md€ en 2024.
Un désendettement paralysé
Fin 2024, l’Assurance chômage a présenté une situation déficitaire de 0,1 Md€. Hors prélèvements de l’État, le solde aurait été positif : 2,5 Md€.
Ainsi, la trajectoire de désendettement de l’Unédic est paralysée, obligeant le régime à recourir plus fortement aux émissions de dette sur les marchés financiers, ce qui engendre une surcharge d’intérêts. La charge financière de la dette s’élève à 542 M€ fin 2024.
Endettement en fin d'année et charges financières depuis 2019
| En millions d'euros | 2024 | 2023 | 2022 | 2021 | 2020 | 2019 |
| Endettement net* | 59554 | 59491 | 60714 | 63639 | 54611 | 36815 |
| Charges financières nettes | 542 | 413 | 299 | 303 | 315 | 334 |
| Coût financement** | 0,91% | 0,69% | 0,49% | 0,48% | 0,58% | 0,91% |
* Endettement net = Endettement brut - Trésorerie disponible
** Coût de financement = Charges financières nettes / Endettement net
Une lecture des comptes rendue complexe
Comme en 2023, l’absence de mention dans les textes juridiques de la destination des fonds associés à la non-compensation partielle des exonérations de cotisations d’assurance chômage, annoncés comme dédiés au financement de France Compétences et France Travail, n’a pas permis de traduire comptablement le prélèvement de 2,6 Md€ dans les charges du régime en 2024. Ce prélèvement est donc présenté en minoration des contributions principales dans les états financiers de l’Unédic, les rendant plus difficiles à analyser.
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Rapport financier de l'Unédic 2024
Consulter le rapport financier de l'Unédic 2024 (S'ouvre dans une nouvelle fenêtre)Le rapport financier 2024 présente le rapport de gestion du directeur général, les faits caractéristiques de l'exercice, les règles et méthodes comptables, l’analyse du bilan et du compte de résultat, et le rapport des commissaires aux comptes.
La croissance des deux postes principaux de ressources de l’Unédic en 2024 (contributions principales assises sur la masse salariale cotisante et CSG) est masquée par le montant de non-compensation partielle. Ainsi la progression « faciale » des ressources de l’Unédic n’a été que de 2,5%, pour atteindre 45,4 Md€. En parallèle, certaines charges ont progressé rapidement telle que la contribution de l’Unédic aux charges de fonctionnement de son opérateur France Travail, qui s’est élevée à 4,8 Md€ en 2024 contre 4,3 Md€ en 2023. Ce montant est calculé sur une assiette avant application de la non-compensation partielle des exonérations de cotisations d’assurance chômage.
Mécaniquement ce mode de calcul fait que le taux de contribution annuelle de l’Unédic à France Travail prévu dans les textes à 11% des recettes totales du régime se montera en réalité à 11,5% des recettes nettes totales 2023 pour 2025 et à 11,6% des recettes nettes total 2024 pour 2026.
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Les outils de financement de l'Unédic
L'Unédic réalise son financement en utilisant trois programmes d'émission de dette en euros et à taux fixe- Le programme NEU CP (Negotiable EUropean Commercial Paper) : titre de créance négociable (TCN) de court terme (un an maximum), il permet la couverture des besoins de trésorerie à court terme.
- Le programme NEU MTN (Negociable EUropean Medium Term Note) : TCN de moyen terme flexible, il est un complément aux autres programmes de financement.
- Le programme EMTN (Euro Medium Term Note) : financement de la dette de l'Assurance chômage permettant la couverture des déficits prévisionnels et le refinancement des emprunts obligataires. Les emprunts réalisés via ce programme sont réservés aux maturités de long terme (maximum 15 ans) et nécessitent la garantie explicite de l'État. Cette garantie est autorisée par un article en loi de finances et les émissions obligataires peuvent être réalisées après la publication d'un arrêté du ministre chargé des Finances.
Dans cette situation, l’Unédic a dû adapter les modalités de sa dette avec une baisse de l’encours de dette NEU MTN (moyen terme) et EMTN (obligations à long terme) compensée par une hausse de l’encours de dette NEU CP (court terme).
Entre fin 2021 et fin 2024, la diminution du recours à l’émission de dette obligataire à long terme sur les marchés financiers a engendré une diminution de l’encours de dette moyen et long terme: de 59,8 Md€ fin 2021 à 50,90 Md€ fin 2024. Sur cette même période, la maturité moyenne de l’encours de dette moyen et long terme a diminué de 6 ans et 11 mois à 5 ans et 5 mois. Les emprunts à court terme NEU CP ont évolué de 7,9 Md€ à fin 2021 à 12,4 Md€ à fin 2024, soit une hausse de 4,5 Md€.
En parallèle, des efforts ont été consentis afin de conserver un coût de financement inférieur à 1%.
« L’Assurance chômage est un rouage essentiel au dynamisme du marché du travail »
« Fin 2024, les partenaires sociaux ont su faire preuve de responsabilité en parvenant à un accord sur une nouvelle convention d’assurance chômage. Cette victoire du paritarisme est une preuve supplémentaire de la capacité des représentants des salariés et des employeurs à trouver des voies de passage pour œuvrer ensemble au service du bien commun », souligne Christophe Valentie, directeur général de l’Unédic, dans son rapport de gestion. « Fruit d’un dialogue exigeant, cet accord aboutit à des décisions engageant le régime d’assurance chômage sur du temps long. Il est donc essentiel de laisser à cette convention le temps de produire pleinement ses effets, de prendre le temps d’observer et de mesurer l’impact des nouvelles règles. »
« L’Assurance chômage est un rouage essentiel au dynamisme du marché du travail. Elle accompagne les actifs dans la diversité de leurs trajectoires professionnelles qu’il s’agisse de retour à l’emploi, de formation, de reconversion ou encore de création d’entreprise, tout en prenant en compte les besoins des employeurs. Pour jouer son rôle d’amortisseur économique en cas de crise, l’Assurance chômage a besoin de stabilité. Cette stabilité est essentielle pour assurer un pilotage sur le temps long, et s’adapter aux mutations du marché du travail », rappelle-t-il.
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L’Unédic ajuste sa stratégie financière
Lire l'actualité (S'ouvre dans une nouvelle fenêtre)Un contexte économique moins favorable couplé aux ponctions opérées par l’Etat sur les recettes de l’Assurance chômage pèsent sur l’équilibre financier du régime, l’empêchant de se désendetter et le contraignant à emprunter massivement sur les marchés financiers à des taux d’intérêts élevés. En conséquence, le 25 juin 2025, le Conseil d’administration de l’Unédic a décidé d’adapter la stratégie financière du régime.
L’Unédic prévoit ainsi un besoin de financement de 10 Md€ sur son programme obligataire de long terme. Afin de couvrir ce montant, il est envisagé de solliciter la garantie de l’Etat dans le cadre de la loi de finances 2026. Il s’agirait du montant de garantie le plus élevé depuis la période de la crise sanitaire (2020-2021).
