Les prévisions financières de l’Unédic anticipent un solde négatif du régime d’assurance chômage sur la période 2024-2026 sous l’effet de la dégradation de la conjoncture économique et des prélèvements opérés par l’Etat sur les recettes de l’Unédic (12,05 Md€ entre 2023 et 2026).
Dans ce contexte, la capacité de l’Assurance chômage à jouer son rôle d’amortisseur économique et social en cas de crise est nettement fragilisée. En 2026, l’Unédic devra faire face aux premières échéances de remboursement de « dette Covid » contractée à des taux avantageux. Faute d’excédents, l’ensemble des échéances de remboursement de l’année devront être refinancées en totalité à des taux élevés.
Le 25 juin, le Conseil d’administration de l’Unédic a donc décidé d’adapter la stratégie financière du régime d’assurance chômage.
Un besoin de financement établi à 10Md€ pour 2026
Au premier semestre 2025, l’Unédic a réalisé 4 Md€ d’émission de dette, soit la totalité du programme décidé par le Conseil d’administration lors de sa réunion du 29 janvier 2025.
Dans le cadre d’une potentielle loi de finances rectificative pour l’année 2025, l’Unédic pourrait solliciter les services l’Etat afin de demander une nouvelle garantie et ainsi augmenter le programme de financement EMTN (dette long terme) de 4 Md€ à 6 Md€ pour l’année 2025. Cette réévaluation permettrait à l’Unédic de respecter ses règles de gestion pour l’articulation de ses outils de financement et ainsi d’enclencher une réduction de son encours de dette court terme qui reste aujourd’hui à un niveau trop élevé.
Pour faire face à ces échéances de remboursement en 2026 et poursuivre la réduction de l’encours de dette court terme, l’Unédic prévoit un besoin de financement de 10 Md€ sur son programme obligataire de long terme. Afin de couvrir ce montant, il est envisagé de solliciter la garantie de l’Etat dans le cadre de la loi de finances 2026. Il s’agirait du montant de garantie le plus élevé depuis la période de la crise sanitaire (2020-2021).
Sans les ponctions de l’Etat, les excédents du régime auraient permis de faire face aux échéances de remboursement de dette sur la période, sans avoir besoin de réemprunter.
Les outils de financement de l’Unédic
Sur les marchés financiers, l'Unédic réalise son financement en utilisant trois programmes d'émission de dette en euros et à taux fixe.
- Le programme NEU CP (Negotiable EUropean Commercial Paper) : titre de créance négociable (TCN) de court terme (un an maximum). Il permet la couverture des besoins de trésorerie à court terme. Depuis la crise Covid-19 l'activité sur ce programme reste importante avec des émissions réalisées quasi quotidiennement, afin d'assurer la liquidité des titres et la couverture des besoins de trésorerie de l'Unédic.
- Le programme NEU MTN (Negociable EUropean Medium Term Note) : Titres de créances négociables (TCN) de moyen terme flexible (jusqu’à 5 ans). Il est un complément aux autres programmes de financement. Le programme a été utilisé en mai 2020 pour réaliser la première émission sociale – Social Bond – de l'Unédic. Il n'a pas été sollicité depuis.
- Le programme EMTN (Euro Medium Term Note) : financement de la dette de l'Assurance chômage permettant la couverture des déficits prévisionnels et le refinancement des emprunts obligataires. Les emprunts obligataires sont réservés aux maturités de long terme (maximum 15 ans) et nécessitent la garantie explicite de l'Etat. Cette garantie est autorisée par un article en loi de finances et les émissions obligataires peuvent être réalisées après la publication d'un arrêté du ministre chargé des Finances.