Chaque jour, des salariés perdent leur emploi ou en changent. Chaque jour, des entreprises recrutent ou adaptent leur organisation. Alors que la croissance ralentit et que le taux de chômage s’approche des 8,5 %, ces trajectoires deviennent plus incertaines et peuvent basculer : un licenciement, une embauche reportée, un carnet de commandes moins rempli… Derrière ces réalités se trouve un régime de protection sociale essentiel : l'Assurance chômage.
A l’approche des débats parlementaires sur les lois financières pour 2027 et de nouvelles échéances électorales, une question doit être posée : comment l’Assurance chômage peut-elle jouer pleinement son rôle et amortir les prochaines crises alors que les ressources qui devraient le lui permettre lui sont retirées ?
Face aux multiples chocs économiques et aux transformations du marché du travail liées aux transitions écologique, numérique et démographique, l’Assurance chômage représente bien davantage qu'un dispositif d'indemnisation. Elle apporte aux salariés la sécurisation et l’accompagnement nécessaires pour construire leur avenir professionnel, et aux entreprises la confiance indispensable pour développer leur activité. Elle contribue ainsi au dynamisme du marché du travail autant qu'à la cohésion sociale et au soutien de l’économie du pays.
Le régime d’assurance chômage s’appuie sur des fondamentaux solides depuis près de 70 ans. Les dernières prévisions financières de l’Unédic confirment la robustesse de son modèle assurantiel : protéger davantage lorsque la conjoncture se dégrade et, sous réserve de l’absence de décisions exogènes, reconstituer des marges de manœuvre lorsque la conjoncture s’améliore. Elles montrent également que l’Assurance chômage est en mesure de dégager des soldes positifs en 2026, y compris dans un contexte économique défavorable.
Quand les ressources de l'Assurance chômage ne servent plus l'Assurance chômage
Néanmoins, sa dette dépassera 61 milliards d'euros fin 2026. Si les crises successives l'expliquent en partie – 18 milliards d’euros de « dette Covid » – plusieurs décisions exogènes ont aussi pesé lourdement. Parmi ces décisions figurent les prélèvements de l’Etat à hauteur de 12 milliards d’euros entre 2023 et 2026. Dès lors, les excédents qui auraient dû permettre à l’Assurance chômage de réduire sa dette sur cette période et de préparer l'avenir ont été captés dans leur intégralité, et même au-delà, conduisant in fine à un déficit cette année.
Cette décision unilatérale concourt à entretenir une dette élevée pour le régime et à paralyser son désendettement. L’Unédic est contrainte d’emprunter davantage et plus cher sur les marchés avec le refinancement de ses emprunts à des taux d’intérêts élevés. Une part croissante des ressources de l’Assurance chômage risque donc d'être absorbée par le financement de sa dette plutôt que consacrée à son rôle de sécurisation.
La manœuvre financière de transfert de dette est susceptible d’améliorer les comptes de l’Etat, mais fragilise la trajectoire financière de l’Assurance chômage. Elle mérite un véritable débat.
Un débat qui devrait aussi permettre de clarifier l’asymétrie des responsabilités. Lorsque le régime est déficitaire, les partenaires sociaux demeurent responsables de son équilibre financier. Lorsqu’il devient excédentaire, notamment en répondant aux demandes d’économies de l’Etat, une partie de ses ressources en vient finalement à être mobilisée pour d’autres politiques publiques, sans qu’aucun texte n’en précise l’affectation.
Le paradoxe d'un régime davantage sollicité, voire fragilisé, à mesure que les risques augmentent
Bien sûr, l’effort pour contribuer à l’amélioration des finances publiques doit être collectif. L'Assurance chômage y participe déjà largement. Par les économies massives du fait des réformes engagées depuis 2017 ; des économies qui se poursuivront et représenteront, à partir de 2028, environ 9 milliards d’euros au total par an. Par son poids dans le financement des politiques de l'emploi et par sa contribution croissante au financement de l’opérateur France Travail, dont elle assure désormais plus de 80 % du budget.
Au moment où les perspectives économiques se dégradent et où le chômage devrait continuer à progresser, l’Etat multiplie les signes de sa volonté de poursuivre les prélèvements. Une telle orientation aurait de lourdes conséquences, alors que les prévisions financières de l’Assurance chômage pourraient être sensiblement revues à la baisse.
Au fond, l’enjeu est de savoir si les régimes de protection sociale ont vocation à être des stabilisateurs économiques et sociaux ou à être une variable d'ajustement des finances publiques.
Préserver les capacités d’action de l’Assurance chômage, c’est surtout faire le choix d’un bien commun au service des individus, des entreprises et de notre société lorsque l'avenir devient plus incertain.
Patricia Ferrand, présidente de l’Unédic
Jean-Eudes Tesson, vice-président de l’Unédic
