Le 17 juin, le Bureau de l’Unédic a adopté les prévisions financières de l’Assurance chômage à horizon 2028. Reposant sur un modèle structurellement solide, le régime serait en capacité, à partir de 2027, d’engager une trajectoire de désendettement. Cette perspective demeure conditionnée à l'absence de nouveaux prélèvements de l’État. Les organisations syndicales et patronales gestionnaires de l'Unédic alertent sur les risques du recours accru à l’endettement, dans un contexte de taux élevés, notamment pour financer jusque-là les charges liées aux décisions étatiques passées. Elles appellent à restaurer un financement stable et lisible dans la durée, afin de permettre à l’Assurance chômage de remplir pleinement son rôle d’amortisseur économique et social, spécifiquement lors de futures crises.
En 2026, un solde négatif et des échéances élevées à rembourser
Les recettes de l’Assurance chômage diminueraient en 2026 (44,3 Md€, contre 45,4 Md€ en 2025), avant de repartir à la hausse en 2027 (49,6 Md€) et en 2028 (51,2 Md€).
Quant aux dépenses du régime(*), elles resteraient à un niveau conséquent jusqu’en 2028 : 46,6 Md€ en 2026, 47,5 Md€ en 2027 et 47,2 M€ en 2028.
Ainsi, le solde de l’Assurance chômage s’établirait à -2,3 Md€ en 2026, prenant en compte le prélèvement de l’État de 4,1 Md€. Puis, le solde serait à +2,1 Md€ en 2027 et à +4 Md€ en 2028, dans l’hypothèse d’absence de prélèvements sur ces deux années.
Sur la période de la prévision et au-delà, le régime fait face à des échéances de remboursements de dette élevés, dont une majeure partie relève d’émissions réalisées sur les marchés financiers pendant la crise Covid-19. Au total, ces échéances représentent 6,25 Md€ en 2026, 5,25 Md€ en 2027 et 5 Md€ en 2028.
Une dette creusée et des emprunts massifs
Fin 2026, la dette du régime atteindrait 61,5 Md€, avant de reculer pour s’établir à 59,4 Md€ fin 2027 et 55,4 Md€ fin 2028. Sans les prélèvements de l’État, la dette aurait été de 43,4 Md€ fin 2028.
Afin de faire face à ses engagements, l'Unédic a dû augmenter ses programmes d’endettement de long terme. Après 4 Md€ en 2025, ce sont 10 Md€ d’émissions obligataires qui sont prévues en 2026 sur les marchés financiers. Dans un contexte de taux élevés, ces émissions entraînent une nette hausse des dépenses d’intérêts, qui représenteraient 0,7 Md€ en 2026, 0,9 Md€ en 2027 et dépasseraient 1 Md€ en 2028.
La soutenabilité financière de l’Assurance chômage mise à mal
La dette de l’Assurance chômage résulte en grande partie de décisions exogènes, sans concertation avec les organisations syndicales et patronales gestionnaires qui en assurent le pilotage, pour des financements qui vont au-delà de ses fondamentaux. Ces décisions sont de natures différentes :
- L’arrêté du 27 décembre 2023 prévoit des moindres compensations d’exonérations sur les recettes de l’Assurance chômage de 12,05 Md€ entre 2023 et 2026 : 2,0 Md€ en 2023, 2,6 Md€ en 2024, 3,35 Md€ en 2025 et 4,1 Md€ en 2026.
- La loi de financement de la Sécurité sociale pour 2024 introduit une réforme de l'assiette des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants : les recettes de CSG destinées à l’Assurance chômage sont amputées de 800 M€ en 2026, puis 400 M€ chaque année.
- La contribution de l’Unédic aux charges de fonctionnement de son opérateur France Travail enregistre une nette hausse, puisque son montant est calculé sur une assiette avant application des prélèvements de l’État : mécaniquement, ce mode de calcul fait que le taux de contribution annuelle prévu dans les textes à 11% des contributions du régime s’établirait en réalité à 11,6% des contributions effectives 2024 pour l’exercice 2026.
- La « dette Covid » de l’Assurance chômage représente 18 Md€ au total pour les mesures d’urgence décidées par l’État.
Bien géré par les organisations syndicales et patronales depuis près de 70 ans, le régime est structurellement sain : son modèle repose sur un nécessaire désendettement en période plus favorable, lorsque des soldes positifs sont dégagés, afin de reconstituer des marges de manœuvre et d’être en mesure d’absorber les futurs chocs.
Jusqu’en 2026, ce mécanisme est paralysé, malgré la baisse des dépenses réalisée à la suite des dernières réformes. À partir de 2027, les soldes positifs dégagés permettraient d’engager une trajectoire de désendettement, en l’absence de tout nouveau prélèvement.
(*) Les effets de l’avenant à la Convention d’assurance chômage 2024 relatif à l’accompagnement et à l’indemnisation du chômage après une rupture conventionnelle individuelle ont été intégrés à ces prévisions.
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Le contexte macro-économique
Une croissance en baisse et un choc inflationniste pour 2026
La croissance se tasserait en 2026 (+0,6%), avant une amélioration progressive en 2027 (+0,9%) et 2028 (+1,2%). Ces prévisions de croissance restent toutefois conditionnées par le conflit au Moyen-Orient et l’ampleur économique de ses conséquences, parmi lesquelles l’inflation.
Alors que l’inflation prévue en mars dernier était de +1,2% pour 2026, celle-ci atteindrait +2,1% sur l’année, avant de redescendre à +1,7% en 2027 et +1,6% en 2028.
La poursuite des destructions d'emploi en 2026
Comme en 2025, l’emploi salarié privé reculerait en 2026 : environ -55 000 emplois. Les créations d’emploi reprendraient modérément en 2027 (+40 000) avant d’accélérer à partir de 2028 (+140 000).
En raison des effets de la réforme de 2023, le nombre de chômeurs indemnisés augmenterait modestement en 2026, pour se stabiliser aux alentours de 2,6 millions jusqu’en 2028.
