Face à une conjoncture peu favorable en 2025, l’Assurance chômage a continué à jouer son rôle, démontrant une nouvelle fois la solidité de son modèle. Le déficit de 23 M€ qui apparaît dans ses comptes 2025 ne reflète pas la réalité du fonctionnement du régime. Depuis 2023, l’État a décidé de ne pas compenser une partie des exonérations de cotisations d’assurance chômage, pour un total de 12,05 Md€ sur la période 2023-2026. Ce prélèvement réduit fortement les recettes du régime, après que ce dernier a porté une partie des mesures d’urgence décidées face à la pandémie de Covid-19 pour un montant de 18 Md€. « Ces prélèvements successifs ont progressivement fait glisser l’Assurance chômage vers le financement de la politique publique de l’emploi, au-delà de ses missions assurancielles. Ce sont des décisions prises en dehors du pilotage du régime, et c’est pourtant le régime qui en supporte les conséquences », souligne Christophe Valentie, directeur général de l’Unédic, dans son rapport de gestion figurant dans le rapport financier 2025 (voir Encadré 1).
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Encadré 1 - Rapport financier de l'Unédic 2025
Consulter le rapport de gestion (S'ouvre dans une nouvelle fenêtre)Le rapport financier 2025 présente le rapport de gestion du directeur général, les faits caractéristiques de l'exercice, les règles et méthodes comptables, l’analyse du bilan et du compte de résultat, et le rapport des commissaires aux comptes.
« Il est essentiel de le rappeler avec clarté : l’Assurance chômage n’est pas un régime en difficulté structurelle. C’est un régime bien géré, dont les partenaires sociaux assurent le pilotage avec constance et responsabilité. La gestion administrative est maîtrisée, les dépenses contenues, les allocations versées chaque mois avec fiabilité à des millions de demandeurs d’emploi. Ce régime génère des excédents courants. Sans les charges qui lui ont été imposées, il serait aujourd’hui en situation de désendettement rapide », rappelle Christophe Valentie. Les moindres compensations décidées par l’État ont fortement contribué à l’accroissement de la dette de l’Assurance chômage (60 Md€ fin 2025, soit 22 Md€ de plus qu’en 2019), dans un contexte de hausse des taux. La charge financière de la dette s’élève désormais à 590 M€, contre moins de 300 M€ en 2022 (Tableau 1).
Tableau 1 - Endettement en fin d'année et charges financières depuis 2019
| En millions d'euros | 2025 | 2024 | 2023 | 2022 | 2021 | 2020 |
| Endettement net* | 59205 | 59390 | 59500 | 60714 | 63639 | 54611 |
| Charges financières nettes** | 590 | 542 | 413 | 299 | 303 | 315 |
| Ratio charges financières/endettement net | 1,0% | 0,9% | 0,7% | 0,5% | 0,5% | 0,6% |
* Coût de financement = Charges financières nettes / Endettement net. Endettement net = Endettement brut - Trésorerie disponible.
** À compter de 2025, la dotation aux amortissements des frais d’émissions d’emprunts a été intégrée au résultat financier conformément au règlement ANC 2022-06.
« Pour que l’Assurance chômage retrouve une trajectoire de désendettement durable, une condition est nécessaire et suffisante : lui laisser le produit intégral de ses recettes. La soutenabilité du régime passe d’abord par-là », précise Christophe Valentie.
Une stratégie financière qui s’adapte
Face aux prélèvements décidés par l’État, l’Unédic a dû adapter sa stratégie financière (voir Encadré 2). La non-compensation partielle ayant été financée par de la dette à court terme (NEU CP) en 2023 et 2024, l’Unédic a, dès l’année 2025, fait en sorte de refinancer une partie de cette dette à court terme par des émissions de dette obligataire à long terme (EMTN). L’objectif poursuivi depuis vise à réduire l’encours de dette à court terme à un niveau cohérent avec les déterminants financiers de l’Unédic, celui-ci étant situé entre 4 et 5 Md€. C’est la raison pour laquelle en 2025 l’encours de dette à long terme a augmenté pour la première fois depuis 2021 et l’encours de dette à court terme a repris une trajectoire baissière (Graphique 1).
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Encadré 2 - Les outils de financement de l'Unédic
L'Unédic réalise son financement en utilisant trois programmes d'émission de dette en euros et à taux fixe.- Le programme NEU CP (Negotiable EUropean Commercial Paper) : titre de créance négociable (TCN) de court terme (un an maximum), il permet la couverture des besoins de trésorerie à court terme.
- Le programme NEU MTN (Negociable EUropean Medium Term Note) : TCN de moyen terme flexible, il est un complément aux autres programmes de financement.
- Le programme EMTN (Euro Medium Term Note) : financement de la dette de l'Assurance chômage permettant la couverture des déficits prévisionnels et le refinancement des emprunts obligataires. Les emprunts réalisés via ce programme sont réservés aux maturités de long terme (maximum 15 ans) et nécessitent la garantie explicite de l'État. Cette garantie est autorisée par un article en loi de finances et les émissions obligataires peuvent être réalisées après la publication d'un arrêté du ministre chargé des Finances.
Fin 2025, l’encours de dette moyen long terme s’établit à 51,9 Md€, en légère hausse par rapport à fin 2024 du fait d’un plan de financement plus élevé que les années passées. La maturité moyenne de l’encours de dette moyen et long terme a continué de diminuer, sous l’effet du vieillissement du stock, et se situe désormais à 5 ans et 1 mois. L’encours de dette à court terme (billet de trésorerie) est quant à lui passé de 12,4 Md€ fin 2024 à 11 Md€ fin 2025 (- 1,4 Md€) grâce à la stratégie d’articulation entre les différents programmes de financement de l’Unédic décidée par les partenaires sociaux, visant à réduire l’encours de dette court terme. Cette réduction n’a pas été suffisante pour compenser la hausse constatée les années précédentes, de +4,5 Md€ entre fin 2021 et fin 2024. En 2025, le coût de financement du régime d’assurance chômage poursuit sa hausse et s’établit à 1%, en raison du refinancement de dettes arrivant à échéance dans un contexte de taux d’intérêts plus élevés. Malgré cela, le coût de la dette de l’Unédic reste maîtrisé.
