C’est un point incontournable de tout débat sur la question des retraites : le décalage des bornes d’âge est abordé sous l’angle de l’équilibre financier du système de retraite. Pourtant, il existe un autre sujet de discussion, aux conséquences importantes pour les finances publiques : dans quelle mesure le décalage des bornes d’âge conduit-il une partie des actifs qui auraient dû partir en retraite à « basculer », temporairement, dans le recours à des minima sociaux, dans l’inactivité ou vers le chômage ? C’est pour mettre en lumière cet impact sur l’Assurance chômage que l’Unédic a engagé un partenariat avec l’Institut des politiques publiques (IPP), qui publie un rapport intermédiaire sur l’effet de la réforme de retraites de 2010 sur l’équilibre financier du régime d’assurance chômage. Ces résultats seront précisés dans la version définitive des travaux de l’IPP.
Lorsque l’âge légal de départ en retraite est reculé par le législateur, une partie des personnes qui auraient dû partir en retraite travaille plus longtemps. L’autre partie, sans emploi, peut être prise en charge par l’Assurance chômage, par tout autre minima social, ou ne plus avoir de ressources. Ainsi, sur le plan financier du régime d’Assurance chômage, deux effets opposés se manifestent. D’un côté, la hausse du nombre de seniors en emploi augmente les cotisations des salariés et les contributions des employeurs, ce qui améliore les recettes du régime d’assurance chômage. De l’autre côté, la hausse du nombre de seniors au chômage conduit à verser plus d’allocations, ce qui augmente les dépenses de l’Assurance chômage. En mobilisant des données de multiples sources et à la faveur d’un recul temporel suffisant par rapport à l’entrée en vigueur de la mesure, l’IPP a pu quantifier ces deux effets et déterminer dans quelle mesure la hausse des recettes compense, ou non, la hausse des dépenses causée par la réforme des retraites de 2010. La méthodologie de ces travaux repose sur la comparaison de deux populations, l’une née en 1950 et partie en retraite dans le cadre des anciennes règles, et l’autre née en 1954, à laquelle s’appliquent les nouvelles règles de 2010.
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La réforme des retraites de 2010
En savoir plusDepuis 2010, l’âge légal de départ à la retraite est passé progressivement de 60 à 62 ans. Ce décalage a concerné le secteur privé comme le secteur public, en dehors de certains régimes spéciaux. Le dispositif « carrières longues », qui autorise un départ anticipé à la retraite sous conditions, c’est-à-dire avant l’âge légal, a également été impacté, avant d’être élargi en 2012.
Dès 2016, l’Unédic avait constaté qu’après l’entrée en vigueur de la réforme des retraites 2010, de plus en plus de personnes étaient indemnisées à l’Assurance chômage à l’âge de 60 ou 61 ans. Entre 2010 et 2022, ils étaient 65 000 de plus.
Des effets sur l’emploi et sur le chômage
L’étude de l’IPP permet de comprendre l’impact de la réforme sur l’emploi, mais aussi sur le chômage indemnisé. La population étudiée regroupe les personnes principalement affiliées au régime général qui ont été au moins un mois en emploi entre 50 et 55 ans (environ 40 % des générations 1950 et 1954).
Tout d’abord, tous les actifs ne sont pas égaux face au décalage de l’âge de départ en retraite. En premier lieu, il convient de distinguer les personnes qui sont éligibles au dispositif « carrières longues » et celles qui ne le sont pas. En effet, la réforme de 2010 produit des effets d’ampleurs différentes, selon l’éligibilité des individus à ce dispositif. Pour ceux non éligibles, le recul de l’âge d’ouverture des droits « a entraîné une augmentation de l’emploi de 20 à 25 points de pourcentage entre 60 et 62 ans, et une hausse de 12 à 15 points de la probabilité d’être au chômage indemnisé », expose l’IPP. Pour les individus éligibles, les départs en retraite avant le nouvel âge légal sont plus nombreux à la suite de l’élargissement du dispositif de carrière longue en 2012, mais ils interviennent plus tard. Parce qu’ils ont en moyenne une carrière professionnelle plus stable que les individus non éligibles, les effets sur l’emploi sont relativement plus importants pour ces personnes, selon l’IPP.
L’IPP met également en exergue l’existence d’un effet anticipé, « avec un impact positif sur l’emploi de près de 5 points de pourcentage dès l’âge de 57 ans et une baisse du chômage de niveau légèrement inférieure ». En outre, souligne l’Institut, « pour les individus en emploi, on observe une diminution de la probabilité de passage au chômage à partir de 57 ans, tandis que la probabilité de maintien en emploi augmente simultanément ». « Ces résultats suggèrent que le recul de l’âge de départ à la retraite peut influencer les comportements professionnels avant même l’âge d’ouverture des droits en décalant l’entrée au chômage », indique encore l’IPP. L’Unédic avait déjà montré cet effet pour le Conseil d’orientation des retraites (COR) en 2024.
Pour l’Assurance chômage, un impact financier net limité
La réforme des retraites de 2010 a eu impact financier important sur le régime de retraites, engendrant des gains budgétaires de plusieurs milliards d’euros. Concernant l’Assurance chômage, pour la génération 1954 selon les résultats provisoires présentés par l’IPP, « l’impact financier de la réforme de 2010 est globalement neutre ». En extrapolant ces résultats, « nous montrons que le coût annuel pour l’assurance chômage est au maximum de 36 millions d’euros », précise l’IPP. Ainsi, les effets du décalage des bornes d’âge de 2010 sur les finances du régime d’assurance chômage apparaissent mesurés, notamment au regard des dépenses d’indemnisation en 2010 qui s’élevaient à 28,5 Md€.
Les fins de carrière, enjeu-clé pour l’Assurance chômage
Contrairement à une perception parfois diffusée, le taux de chômage des seniors est plus faible de 2 points par rapport à celui de l’ensemble des actifs. Au premier trimestre 2025, 18 % des allocataires indemnisés sont âgés de 55 ans et plus, à mettre en regard des 40 % d’allocataires indemnisés qui sont âgés de moins de 35 ans.
Cependant, le sujet des fins de carrière est un enjeu-clé pour l’Assurance chômage. Les seniors au chômage sont presque deux fois plus souvent chômeurs de longue durée que les plus jeunes, signe de réelles difficultés de retour à l’emploi. En 2025, des travaux ont permis de détailler les profils des allocataires seniors et d’exposer les disparités existant dans leur accès à l’emploi durable. Cette étude a également mis en lumière un âge « pivot », autour de 56 ans, à partir duquel le taux d’accès à l’emploi durable devient plus faible.
Il faut rappeler en outre que certains dispositifs sont dédiés aux seniors : à partir de 55 ans, une période de référence affiliation étendue s’applique et les durées maximales d’indemnisation sont allongées. Le dispositif de maintien, qui permet de maintenir le droit chômage de l'allocataire jusqu'à l’âge de la retraite à taux plein, concernait 3 allocataires sur 10 parmi les personnes âgées de 62 ans ou plus en 2022.
