Contraintes et incertitudes : de 2025 à 2027, les décisions de l'État vont continuer de peser sur les finances de l'Assurance chômage, dans un environnement économique marqué par l‘instabilité politique et les tensions internationales. La croissance, en berne (+0,7 % en 2025, +0,9 % en 2026), ne repartirait doucement qu’en 2027 (+1,2 %).
Du point de vue de l’emploi salarié privé, le recul enregistré en 2024 se poursuivrait avec de nouvelles destructions en 2025 (-60 000), avant une stagnation en 2026. Le dynamisme reviendrait en 2027, avec +160 000 créations d’emploi.
Une baisse du nombre de demandeurs d’emploi indemnisés interviendrait de 2025 à 2027
La dégradation du marché du travail en 2025 et 2026 aurait un effet haussier sur les effectifs de demandeurs d’emploi indemnisés par l’Assurance chômage, qui serait plus que compensé par l’effet des nouvelles règles de l’Assurance chômage (réforme 2023, puis convention 2024), avec une baisse de -61 000 personnes indemnisées en 2025, puis -31 000 en 2026. À partir de 2027, la conjoncture plus favorable viendrait amplifier les effets de la convention 2024, alors que la réforme 2023 atteindrait son régime de croisière ; le nombre de chômeurs indemnisés reculerait alors de -53 000. L’effectif total de demandeurs d’emploi indemnisés par l’Assurance chômage passerait de 2,6 millions fin 2025 à 2,5 millions fin 2027.
Cette réduction continue des effectifs de demandeurs d’emploi indemnisés conduirait à une stabilisation puis à une légère décrue des dépenses d’indemnisation. Simultanément, la situation financière de l’Assurance chômage serait marquée par la progression d’autres dépenses (principalement, le financement de France Travail) et surtout, par les contraintes pesant sur ses recettes. L’État a en effet décidé en 2023 de prélever 12,05 Md€ sur les recettes de l’Unédic entre 2023 et 2026. Les recettes de CSG, quant à elles, seraient affectées par la modification de l’assiette de cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants, avec environ -800 M€ en 2026, puis -400 M€ chaque année à partir de 2027.
Ces décisions exogènes produiraient leurs effets alors que l’année 2026 marquera le début du remboursement par l’Unédic d’une partie de la dette contractée pour faire face à la crise Covid-19, à des taux d’intérêts très favorables. De nouveaux emprunts devront être lancés, dans un environnement plus difficile pour les émetteurs.
Une dégradation du solde financier serait constatée en 2026
Le solde financier de l’Assurance chômage se situerait en 2025, comme en 2024, autour de l’équilibre (- 0,1 Md€). Il se dégraderait en 2026 (- 1,3 Md€). La prévision d’un solde positif (+ 3,9 Md€) en 2027 repose sur un scénario « hors prélèvement État », aucune mesure n’ayant été annoncée au-delà de 2026.
En 2025, l’endettement de l’Unédic serait stable par rapport à 2024 (59,5 Md€), avant de se dégrader en 2026 (60,8 Md€). En 2027, hors prélèvement État, l’endettement s’établirait à 43,9 Md€.
« Nous avons besoin d'avoir un cap dans un contexte politique mouvementé et face à une situation économique dégradée. C'est pour cela que les partenaires sociaux restent à la barre. Il faut rappeler que les 60 Md€ de dette que nous portons aujourd'hui s'expliquent par des décisions passées prises par l'Etat : le financement de France Travail, l'indemnisation des allocataires frontaliers, une partie des mesures Covid, le changement d'assiette de la CSG des travailleurs indépendants », déclare Jean-Eudes Tesson, président de l'Unédic.
« Depuis plusieurs exercices de prévision, nous alertons sur l'importance du désendettement du régime. A partir de 2026 commence le remboursement de ce que nous avons appelé la dette Covid, qui a été contractée à des taux très faibles. Aujourd'hui, nous commençons à la rembourser, mais du fait des prélèvements de l'Etat, nous devons nous réendetter à un coût très supérieur. L'augmentation de la charge de la dette sur le régime est un sujet d'inquiétude », indique Patricia Ferrand, vice-présidente de l'Unédic.
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A propos de cette prévision
L’Unédic retient comme hypothèses de croissance et d’inflation les prévisions du Consensus des économistes, moyenne des prévisions d’une vingtaine d’instituts et banques, publiées chaque mois. La présente prévision repose sur la publication du Consensus des économistes d’octobre 2025.
Le Projet de Loi de Finances (PLF) et celui concernant la Sécurité Sociale (PLFSS) de 2026 n’étant pas adoptés, les mesures qu’ils contiennent et qui sont susceptibles d’affecter le régime d’assurance chômage ne sont pas intégrées à cet exercice de prévision. Une forte incertitude demeure sur l’adoption du PLF et du PLFSS 2026, ainsi que sur la durabilité du gouvernement actuel.
Les effets potentiels de la loi pour le Plein emploi prévoyant une inscription élargie auprès de France Travail en 2025, notamment des bénéficiaires du RSA, ne sont pas intégrés dans cet exercice de prévision.
La prévision financière pour l’année 2027 est empreinte d’une incertitude importante dans la mesure où non seulement elle repose sur une trajectoire de croissance du PIB inscrite sur un horizon plus lointain mais aussi sur l’hypothèse d’absence d’intervention de l’État en 2027.
